Entre idas e vindas, o Congresso Nacional brasileiro tenta colocar em pauta a legalização dos cassinos no Brasil, um debate que atravessa gerações e ainda desperta fortes divergências. A proposta em discussão prevê a regulamentação dos jogos de azar em complexos turísticos integrados — conhecidos como resorts cassinos — com hotéis, centros de convenções e espaços de entretenimento. A medida, segundo seus defensores, poderia transformar o setor turístico nacional e aumentar a arrecadação de impostos. Críticos, no entanto, apontam riscos como a expansão da dependência em jogos, o endividamento de famílias e a possibilidade de uso do setor para práticas ilícitas.
O Brasil já teve uma era de cassinos. Entre as décadas de 1920 e 1940, casas de jogos luxuosas movimentavam cidades como Rio de Janeiro, Petrópolis e Poços de Caldas. Artistas renomados se apresentavam nos salões, e o setor era visto como símbolo de sofisticação. Essa realidade mudou em 1946, quando o então Presidente Eurico Gaspar Dutra assinou o decreto que proibiu a atividade, alegando razões morais e religiosas. Desde então, apenas as loterias federais e, mais recentemente, as apostas esportivas passaram a operar dentro da legalidade.
No cenário internacional, atualmente, dos 197 países-membros da ONU – Organização das Nações Unidas, 75,52% já legalizaram os jogos de azar. O Brasil está entre os 24,48% que ainda não regulamentaram a atividade. Mesmo assim, cerca de 200 mil brasileiros viajam anualmente para jogar no exterior, gerando renda e empregos fora do País.
O PL 2.234/2022 autoriza a instalação de cassinos em resorts integrados no Brasil, com número limitado por estado e regras rígidas de concessão (Foto - Freepik.com)
O que está em jogo
O projeto de lei em análise, o PL 2.234/2022, de autoria do Deputado Federal Renato Vianna (MDB/SC), autoriza a instalação de cassinos em resorts integrados, com número limitado por estado e regras rígidas de concessão. A tributação da atividade seria significativa: parte da receita arrecadada iria para os cofres públicos, destinada a áreas como saúde, educação e segurança. Além disso, haveria exigências de transparência para combater crimes como lavagem de dinheiro. De acordo com o Senador Irajá (PSD/TO), relator do projeto de lei no Senado, ele está pronto para ser votado no plenário da casa. “O texto que relatamos é equilibrado, traz salvaguardas, mecanismos de controle e inspira-se nas melhores práticas internacionais. O PL já cumpriu todas as etapas nas comissões, passou pela Câmara dos Deputados e agora está nas mãos do Presidente do Senado, Davi Alcolumbre, decidir o melhor momento para pautar a matéria e promover o debate em plenário”, ele diz.
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Ainda, segundo o Senador, este momento atual é o ideal para a tramitação do PL 2.234/22. “O Brasil já convive há décadas com jogos e bingos que operam ‘nas sombras’, sem arrecadação, sem fiscalização e sem proteção ao cidadão. Ou seja: o jogo já existe, mas fora da lei. Regular é a maneira correta de trazer segurança, gerar empregos e ampliar a arrecadação num momento em que o País precisa de investimentos”, salienta.
Estudos apresentados por parlamentares estimam que a legalização poderia movimentar mais de R$ 70 bilhões por ano e gerar cerca de 200 mil empregos diretos e indiretos. Países vizinhos como Uruguai e Argentina já colhem frutos econômicos com o setor, enquanto Estados Unidos, Portugal e Macau, na China, são exemplos de polos mundiais de jogos e turismo integrados.
Segundo Alexandre Sampaio, Presidente da FBHA – Federação Brasileira de Hospedagem e Alimentação, os benefícios da legalização seriam imediatos. “Com investimentos em todas as capitais praticamente. Mas não nos iludamos, não seriam grandes resorts que se instalariam, e sim bingos, pois na votação final no Congresso podem vir modificações e fusão dos Projetos de Lei”, afirma.
Bruno Omori, Presidente do IDT-CEMA, defende a tese do impacto macroeconômico da aprovação do PL 2.234/22. “Possibilitará, a priori, a inserção de aproximadamente 70 bilhões de dólares em investimentos nacionais e internacionais, que ativarão diretamente os mercados imobiliário, de construção, mobiliário, decoração, tecnologia e indústrias. Na sequência, entrará a qualificação dos profissionais com a academia e entidades de ensino, para então chegar à operação, potencializando o destino Brasil com seus 52 segmentos do turismo, com a hotelaria, gastronomia, eventos, cultura, transportes, shows, e o comércio em geral”, diz.
Senador Irajá: “O texto que relatamos é equilibrado, traz salvaguardas, mecanismos de controle e inspira-se nas melhores práticas internacionais” (Foto - Divulgação)
Turismo
Para o setor turístico, os cassinos poderiam representar um novo marco, pois o Brasil tem potencial para se tornar um dos principais destinos da América Latina para turismo de entretenimento. A expectativa é que cidades como Rio de Janeiro, São Paulo e Foz do Iguaçu possam receber grandes investimentos estrangeiros.
Em evento no setor hoteleiro em junho de 2025, o IJL - Instituto Brasileiro Jogo Legal destacou o impacto econômico potencial que os hotéis-cassino poderiam ter: empregariam cerca de 3,2 funcionários por quarto (contra 0,6 a 1 por quarto em hotéis convencionais).
A FHORESP - Federação de Hotéis, Restaurantes e Bares de São Paulo estima que a aprovação pode atrair até US$ 70 bilhões em investimentos, gerar 10 mil empregos diretos e indiretos e arrecadar cerca de R$ 20 bilhões ao ano.
Na análise do Senador Irajá, a hotelaria é um dos setores que mais ganharia com a legalização, pois os resorts integrados com cassinos funcionariam como grandes polos de atração turística e de negócios. “O governo federal estima aumento de 20% nos atuais 214 mil empregos relacionados ao turismo caso os jogos sejam legalizados, além de crescimento de 1,2% na participação do turismo no PIB. Atualmente, o setor do turismo representa 8% do Produto Interno Bruto. Com a nossa vocação natural para o turismo, estudos apontam que a legalização poderia atrair R$ 44 bilhões em investimentos privados nos primeiros cinco anos, gerar cerca de 650 mil empregos e acrescentar R$ 20 bilhões por ano em arrecadação tributária”, afirma. Esse movimento, segundo ele, se reflete diretamente na hotelaria: maior taxa de ocupação, novos empreendimentos, incremento no turismo de eventos e negócios e fortalecimento de toda a cadeia de bares, restaurantes, transporte e comércio. “Ou seja, os cassinos seriam motores para uma nova onda de crescimento do setor turístico e hoteleiro brasileiro”, diz o relator do PL no Senado.
De acordo com Magnho José, Presidente do IJL - Instituto Brasileiro Jogo Legal, estimativas apontam que a legalização dos jogos físicos poderia render ao Brasil cerca de R$ 20 bilhões por ano em impostos. “Fora isso, a licitação de cassinos resort e turísticos deve gerar de R$ 7 a R$ 10 bilhões em outorgas. Como referência, as licenças de apostas esportivas e jogos online levantaram quase R$ 3 bilhões para 80 autorizações, o que leva a prever ao menos R$ 8 bilhões apenas com outorgas de cassinos”, informa.
O Instituto Brasileiro Jogo Legal estima que hoje já há cerca de 350 mil profissionais atuando em jogos não regulados no Brasil. Com a aprovação do PL 2.234/22 – que prevê a legalização de 61 cassinos (27 turísticos e 34 resorts), além de bingos e jogo do bicho – esse número poderia chegar a 500 mil empregos diretos. Considerando ainda a cadeia produtiva (mesas, baralhos, mobiliário, carpetes, cortinas), o total de vagas diretas e indiretas chegaria a aproximadamente um milhão.
A aprovação do PL 2.234/2022 pode gerar milhares de empregos diretos e indiretos (Foto - Freepik/ ASphotofamily)
A legalização dos cassinos no Brasil pode gerar grande impacto positivo na hotelaria, com a previsão de 27 cassinos turísticos em regiões já consolidadas de hospedagem. “Exemplos como Olímpia, com 30 mil quartos, e Araxá, com o Grande Hotel Araxá, mostram potencial para revitalizar áreas e estimular toda a cadeia de serviços. Os cassinos não atraem turistas por si só, mas funcionam como um atrativo decisivo na escolha do destino e prolongam a estadia ao oferecer diversas opções de entretenimento”, diz Magnho.
Segundo Bruno Omori, o maior potencial de entrada de investidores/operadores de cassinos e bingos está na criação de parcerias com capitais de estados menores, cidades metropolitanas de negócios e cidades turísticas. “Especialmente criando sinergias com empreendimentos turísticos já existentes como resorts, hotéis fazendas e parques temáticos, com oportunidades nos 27 estados do Brasil”, conta. Os resultados da concretização dos cassinos integrados a resorts, cassinos turísticos e bingos, trazem, em prognósticos, a capacidade de gerar milhões de empregos, bilhões em impostos e criar inúmeras oportunidades sinérgicas para o crescimento econômico do Brasil. “Os jogos potencializam destinos turísticos, trazem entretenimento diferenciado, geram milhões de empregos, e impactam positivamente a economia”, completa.
Bruno Omori: “Os jogos potencializam destinos turísticos, trazem entretenimento diferenciado, geram milhões de empregos e impactam positivamente a economia” (Foto - Divulgação)
Bets x legalização dos cassinos
As empresas de apostas e de jogos online, as chamadas bets, faturaram cerca de R$ 17,4 bilhões no primeiro semestre deste ano. Apesar de todas as críticas que elas recebem, principalmente pela dependência do jogo que causam, conseguiram ser regulamentadas. Mas qual o motivo da legalização dos cassinos sofrer tanta resistência? “Recentemente, o Ministro da Fazenda, Fernando Haddad, disse que a aprovação das apostas online e a demora para regulamentar as apostas presenciais é uma ‘inversão de prioridades’. É uma fala acertada. Ao contrário dos jogos online, onde basta ter um celular para ter acesso, os cassinos são físicos, em lugares específicos, com entrada restrita. É uma atividade muito mais controlada. Acredito que o apelo midiático das apostas esportivas e o crescimento exponencial do setor tornaram inevitável a regulação desse mercado. Já os cassinos carregam ainda um estigma histórico, fruto de preconceitos e de uma visão que não acompanha a realidade mundial. Hoje, mais de 70 países permitem resorts integrados com cassinos, inclusive democracias consolidadas como Estados Unidos, França e Canadá”, revela o Senador Irajá.
Na opinião de Magnho José, a aprovação do jogo online, em 2018, decorreu mais do desconhecimento dos parlamentares sobre ‘apostas em cota fixa’ do que de um debate aprofundado. “Na época, o Ministério da Fazenda propôs a medida provisória para gerar recursos ao Ministério da Justiça e Segurança Pública, e um Congresso conservador aprovou sem dificuldades”, afirma. “Creio que o governo federal, na liberação das bets, visou uma arrecadação imediata, esquecendo-se que o jogo informal continua na internet e as autoridades não conseguem coibi-lo, daí talvez o temor da legislação dos cassinos, bingos e caça-níqueis”, diz Alexandre Sampaio.
Sobre as bets, Bruno Omori afirma que existem oportunidades para o mercado hoteleiro, como a criação de Sport Bar nos hotéis em parceria com as empresas regulamentas e legais de jogos online, criando um novo ponto de venda diferenciado, com novas receitas de revenue share e aumento de público e de consumo de A&B. “E com as Loterias Estaduais e Municipais, a chance de ter projetos que podem criar novos pontos de vendas diferenciados de alto padrão em destinos, com a lei aprovada, e com parcerias estratégicas com operadoras de loterias internacionais com expertise no mercado hoteleiro”, salienta.
A regulamentação das bets, na opinião do Advogado Victor Labate, do Escritório Davi Tangerino Advogados, era uma necessidade premente, na medida em que eventual omissão legislativa levou ao até então vigente cenário de proliferação de operadores não regulados e que não possuíam qualquer interesse em auxiliar autoridades investigativas e, menos ainda, de tratar seus clientes a partir de uma lógica de jogo responsável. “O sucesso dessa estratégia, contudo, não conseguiu ainda ser replicado aos cassinos por pressão de representantes da bancada evangélica no Congresso”, afirma.
Controle e estratégias
Por muito tempo, cassinos e jogos de apostas em geral estiveram associados aos estigmas do vício e da criminalidade organizada. Para Victor Labate, atualmente, com o avanço das atividades de controle e supervisão por parte de órgãos do governo direcionados à prevenção de lavagem de dinheiro - COAF, Receita Federal, Ministério da Justiça -, há uma sensação de que estamos no cenário mais seguro para a retomada das atividades de cassinos no Brasil. “O que temos observado com a legalização das bets é o amadurecimento legal e institucional dos órgãos envolvidos no combate às atividades criminosas que possam circundar as apostas esportivas. Ao contrário da estratégia de criminalização dos jogos de azar, que acabam gerando monopólios de exploração por parte das organizações criminosas, a legalização reconhece os riscos inerentes às atividades comerciais desenvolvidas e os endereça às autoridades competentes e aos próprios cassinos. Ao final, ainda, a exploração dessas atividades gera receita à União como consequência de sua tributação. Só entre janeiro e maio deste ano, as bets já haviam recolhido quase R$ 3 bilhões aos cofres públicos”, ele nos conta.
Victor Labate: “A legalização reconhece os riscos inerentes às atividades comerciais desenvolvidas e os endereça às autoridades competentes e aos próprios cassinos” (Foto - Divulgação)
Críticas e riscos
Apesar do otimismo econômico, especialistas em saúde e entidades religiosas alertam para os impactos sociais. Segundo dados da OMS - Organização Mundial da Saúde, cerca de 2% da população mundial sofre de distúrbios ligados ao jogo compulsivo. Para os críticos, a liberação poderia ampliar esse quadro no Brasil, atingindo especialmente pessoas em situação de vulnerabilidade econômica. Além disso, órgãos de fiscalização financeira apontam riscos de que cassinos sejam utilizados para lavagem de dinheiro, apesar das salvaguardas previstas no projeto. “Lavagem de dinheiro em cassinos e jogos de azar é um mito e uma narrativa construída pelos opositores do jogo legal. O Projeto de Lei prevê um sistema cashless (apostas só por PIX), cadastro obrigatório do CPF e notificação ao COAF para valores acima de R$ 10 mil, garantindo total controle sobre quem aposta e impedindo efetivamente o uso da atividade para lavagem de dinheiro”, diz o Presidente do Instituto Jogo Legal.
Na medida que o governo federal distribui as concessões e fiscalizações a estados e municípios, segundo Alexandre Sampaio, ele abre mão de poder e todas as implicações daí advindas. “Mesmo que a parte do controle de premiação e apostas possa ser feita somente em cartão de crédito, temos inúmeras instâncias interagindo, o que pode permitir que o crime organizado se infiltre travestido de empresas legais e, mesmo a vinda de estruturas do exterior, não garantiria que a lavagem de recursos não se faça presente. Há uma falta de políticas de controle e acompanhamento atualmente para tal envergadura que isto demandará”, analisa.
Historicamente, casas de apostas e cassinos são estabelecimentos visados pelas organizações criminosas em razão da sua capacidade de movimentação de grande volume de dinheiro. “Assim, ainda que estes estabelecimentos operem dentro dos limites legais, é possível que venham a ser expostos a riscos de lavagem de dinheiro por parte de clientes que, buscando atribuir uma aparência lícita a determinada quantia obtida por meio de crime (contrapartida a um ato de corrupção, por exemplo), apostem esses valores em partidas ou mesas da casa”, aponta Victor Labate. Muitas vezes, o resultado não precisa nem ser positivo financeiramente, de forma que o pouco de dinheiro que ganhe por meio da aposta, poderá ser maquiado e declarado como se fosse oriundo de fonte lícita, para posterior uso na economia formal, como para a aquisição de bens e pagamento de dívidas. “No Japão, há registros atuais de cassinos e sites de apostas online geridos por grupos relacionados à máfia, com a intenção de uso desses lugares para a lavagem de dinheiro oriundo de atividades criminosas, como a venda de drogas”, completa o Advogado.
Ponto de vista jurídico
Victor Labate nos conta que ao vincular a legalização dos cassinos e outros jogos de apostas às regras de prevenção a lavagem de dinheiro e comunicação de operações suspeitas ao COAF, é possível afirmar que o Projeto de Lei 2.234/2022 possui mais méritos que falhas. De acordo com o Advogado, como se espera da regulamentação de qualquer atividade com elevado risco de exposição a lavagem, do ente econômico explorador da atividade de risco será esperado o desenvolvimento e implementação de uma política de prevenção à lavagem de dinheiro que compreenda regras internas para identificação fidedigna de seus clientes; o perfil de risco relacionado aos serviços prestados pelo operador; mecanismos de captação de movimentações suspeitas; e posterior reporte dessas operações suspeitas ao órgão de inteligência. “Os méritos do PL se estendem ainda a pontos como a proibição de propaganda comercial de jogos e apostas, bem como determinações aos operadores vedando o adiantamento de valores aos clientes ou a formação de convênios que facilitem a obtenção de crédito para apostas”, informa.
As principais críticas de Labate ao Projeto de Lei se referem aos novos crimes que ele pretende instituir, como o de fraude ao resultado de jogo ou aposta, que prevê uma pena de quatro a sete anos àquele que fraudar, adulterar, escamotear ou direcionar resultado de jogo ou aposta, por qualquer meio ou forma, ou pagar seu prêmio em desacordo com a lei. “É uma pena relativamente alta e que, em razão da abrangência dos termos utilizados, não traz segurança ou clareza quanto à o que se protege com essa norma ou mesmo com relação à maneira como este delito poderá vir a ser consumado”, lembra.
Magnho José: “Estimativas apontam que a legalização dos jogos físicos poderia render ao Brasil cerca de R$ 20 bilhões por ano em impostos” (Foto - Divulgação)
Perspectivas políticas
O projeto ainda enfrenta resistência no Congresso, onde bancadas religiosas e conservadoras atuam contra a proposta. Parte dos parlamentares defende que a prioridade deve ser fortalecer a regulamentação das apostas esportivas, já legalizadas, antes de avançar para os jogos de azar em cassinos.
No entanto, há também pressão de setores empresariais e turísticos, que veem no tema uma oportunidade de impulsionar o crescimento econômico em um cenário de necessidade de novas fontes de arrecadação. “Há um componente conservador, sim, mas acredito que o maior entrave ainda é a falta de informação. Muitos parlamentares desconhecem os impactos econômicos positivos da medida e acabam reproduzindo preconceitos antigos. Quando mostramos dados concretos, exemplos internacionais e os mecanismos de controle que o projeto estabelece, cresce a adesão. É um processo pedagógico e de convencimento”, revela o Senador Irajá.
Para Magnho José, hoje, o principal entrave à legalização dos cassinos e bingos físicos vêm de um Senado ainda mais conservador e com forte bancada religiosa, principalmente os evangélicos. “O verdadeiro problema não é o jogo legalizado, mas o não regulado, que causa danos sociais. O benefício mais relevante da regulamentação é proteger o cidadão que aposta, além dos ganhos fiscais, de emprego e de investimento”, pontua. Ainda, segundo Magnho, apesar da imagem de país ‘liberal’ por conta de futebol, praia e Carnaval, o Brasil é conservador, o que se reflete num Congresso resistente à legalização dos jogos de azar. “Enquanto no resto do mundo cassinos são tratados como atividade econômica, no Brasil eles são enquadrados junto a temas como aborto, drogas e união homoafetiva, o que atrapalha e prejudica a regulamentação do setor”, complementa.
Alexandre Sampaio: “Acho que o debate deve ser amplo, levado às Assembleias Legislativas Estaduais também, pois quanto mais luz no assunto, melhor” (Foto - Marcelo Freire)
O futuro
A última pesquisa DataSenado, feita em março deste ano, mostra que 60% dos brasileiros é favorável à legalização, desde que acompanhada de regras claras, transparência e mecanismos de combate a vícios e lavagem de dinheiro. “Esse apoio popular precisa ser considerado no debate”, conclui o Relator do Projeto de Lei no Senado.
O Projeto de Lei 2.234/22 é considerado completo e bem redigido, alinhado às melhores práticas internacionais, na visão de Magnho José. “Atende às demandas do Estado, da sociedade e dos apostadores, introduzindo mecanismos modernos de controle para prevenir lavagem de dinheiro e protegendo jogadores problemáticos por meio de medidas de exclusão. A proposta já foi aprovada na Câmara e na CCJ do Senado, aguardando apenas aprovação pelo plenário do Senado. Após aprovado, sem alterações, vai à sanção do Presidente Lula, que já afirmou em entrevistas que se o Congresso legalizar, ele sanciona”, finaliza.
Para Alexandre Sampaio, em um País em que há políticas públicas carentes para infraestrutura e excesso de gastos com ações sociais de espectro eleitoreiro, “conciliar os benefícios econômicos esperados com a necessidade de políticas públicas é um desafio social e de segurança jurídica”, diz. “Acho que o debate deve ser amplo, levado às Assembleias Legislativas Estaduais também, pois quanto mais luz no assunto, melhor”, conclui.
Na opinião de Bruno Omori, após a lei ser sancionada, os empreendimentos hoteleiros precisarão fechar parceria com uma operadora de cassinos, apresentar um projeto para a comissão de jogos ou a Agência Nacional de Jogos, que deve ser criada, e pagar a taxa de concessão, que se aprovada permitirá a construção ou adequação do cassino, e então iniciar suas operações. “Teremos uma transformação no mercado hoteleiro do Brasil, entrada de grande fluxo de investidores e fortalecimento da demanda de turistas internos e externos”, afirma.
Para Victor Labate, a alternativa à legalização é a criminalização, que é a estratégia em execução há mais de oitenta anos e sem um resultado positivo aparente. “Em verdade, o resultado dessa estratégia tem sido a criação de um monopólio estatal para a exploração das atividades de apostas por parte exclusiva das organizações criminosas, gerando receitas que financiam as demais atividades desenvolvidas por essas organizações, como o pagamento de propina de agentes oficiais, aquisição de armas de fogo, etc”, diz.
Ainda não há previsão para que a proposta seja votada em plenário. O governo federal acompanha a tramitação, mas mantém cautela publicamente para não acirrar divisões internas. Enquanto isso, a legalização dos cassinos segue como um tema que desperta tanto expectativas de progresso quanto preocupações sociais profundas, um dilema que o Brasil ainda terá de enfrentar.